食品安全监管体制重大调整
省级以下工商质检"属地化"
本报记者 李乐 北京报道
面对近年来频发的食品安全事件，国务院终于开始对食品安全行政监管体制进行改革，而自1999年以来执行的"省级以下工商、质检垂直管理"的监管制度，于2011年10月"寿终正寝".
目前，国务院已经下发《国务院办公厅关于调整省级以下工商质检行政管理体制加强食品安全问题监管有关问题的通知[2011]48》（以下简称"48号文件"），要求省级以下工商、质检系统在业务上接受上级部门指导，但在人员编制、组织任免等方面，纳入同级政府管辖，实施属地化管理。
截至记者发稿时止，48号文件已经下发至各省、自治区、直辖市、计划单列市。国家质量监督检验检疫总局一位内部人士告诉《中国经营报》记者，这一监管体制调整，主要是为了明确权责，强化地方政府对食品安全监督管理的责任。
"属地"代替"垂直"
"我们已经开始组织学习48号文件了。"10月18日上午，黑龙江省工商局一位官员向记者表示。记者了解到，10月11日，48号文件以内部明电的方式由国务院办公厅发出，除发往各省、自治区、直辖市、计划单列市政府外，还同时抄送全国人大常委会、全国政协、最高人民法院和最高人民检察院。
浙江省工商局、江苏省质检局等地方工商质检系统的官员均向记者证实，已经收悉国办下发的48号文件，并已开始部署省级以下工商、质检管理体制的调整工作。据了解，这项工作主要涉及人员编制归属以及办公经费、人员工资拨付主体的调整。
前述黑龙江省质检局官员告诉记者，48号文件提出的核心要求是，对目前省以下工商、质检系统实施的"垂直管理"制度进行调整，调整后，这两大事关食品安全监管的重要部门，将实行属地化管理，并入同级政府进行管理。
"比较直接地说，就是工商质检的人事权和财权归同级政府，当地工商局、质检局的领导岗位由同级任命，两大系统的公务员工资，也由同级政府的财政发放。"国家工商总局的一位内部人士表示。
记者了解到，在48号文件下发前，省级以下的工商质检系统，从1999年开始，一直施行"垂直管理"制度，所谓垂直管理，即是下级政府的工商、质检系统的主要负责人，由上级政府的工商、质检部门任命，而下级政府两大系统的人员工资，则由上级财政拨付。
国家行政学院行政管理系教授汪玉凯告诉记者，在中国的行政管理体制中，实施省以下垂直管理的领域并不多，到目前为止，也只有土地管理和工商质检、药品监督等三大领域。
"问责"倒逼"严管"
按照国办发[2011]48号文件要求，省级以下工商、质检系统改制后，行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。
该文件还要求要加大食品安全监管财政投入力度，改变收费罚没收入按比例提成返还的做法，行政执法、技术装备、检验检测所需经费全部纳入财政预算，中央财政给予必要支持。
"主要是为了明确地方政府对食品安全的责任，尤其是地市级政府对本地食品安全问题的责任。"浙江省质检局的一位官员向记者表示，在原有的垂直管理体制下，本地质检、工商系统向上级政府的质检、工商部门负责，这两大系统的日常运作与监督管理基本独立于本地政府，一旦出现食品安全事件，在问责的主题上，存在一定的争议，而这样往往不利于强化当地政府对本地食品安全问题的责任意识。
中国的食品安全监管体制，一直以来是多头监管、分段负责。《食品安全法》出台后，仍然是农业、质量监督、卫生、食品药品监督以及工商五个部门共管。在所谓的"从土地到餐桌"的全程监管中，监管空白和职能交叉的问题屡见不鲜，而工商和质量监督部门之间的职能分配问题也一直存在争议。
也正因如此，48号文件指出，随着形势的发展变化，特别是2009年《食品安全法》公布实施以来食品药品监督管理体制调整为分级管理后，工商、质检仍施行省级以下垂直管理，已经不能适应新形势下市县政府统一领导本行政区域内食品安全监督管理工作的需要。所以，必须做出调整。
然而，对于工商、质检两大系统的地方工作人员来说，前几年刚刚理顺垂直管理模式，突然面对又要改制的消息，颇为突然，而事先并无征兆。
"担忧"依旧存在
对于此次将省级以下工商和质检改为地方管理的改制，也有一些业内人士表示了忧虑。
一位山东的基层工商局的人士表示，实行垂直管理，是为了保证独立行政执法，也便于工商队伍建设。这十二年来工商部门队伍逐渐趋于正规化。而地方政府为了地域经济发展，把一些有规模食品企业通过招商引资落户当地，企业和地方政府有着千丝万缕的关系。即使过去垂直管理，地方政府都经常干预正常执法，改为属地后，这种干预会更为便利。
实际上，在此之前，在食品药品监督领域，已经开始取消了垂直管理的体制。2008年，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发【2008】123号文），将药监改为地方管理模式。之后的2009年6月1日实施的《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。
汪玉凯认为，评判这一行政监管体制改革的效果，可以借鉴食品药品监督体制改革的经验，并汲取其间的教训。毕竟，食品药品的属地化监管，相比于工商、质检早上两年多。汪玉凯承认，在食品药品监督管理体制属地化改革的过程中，确实出现了一些执法标准不统一甚至是地方保护的问题。
"比较直接地说，就是工商质检的人事权和财权归同级政府，当地工商局、质检局的领导岗位由同级任命，两大系统的公务员工资，也由同级政府的财政发放。"国家工商总局的一位内部人士表示。
工商质检属地化管理是为了强化地方政府对食品安全的监管责任。
